Pöördusime Eesti Puuetega Inimeste Koja nimel soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku poole, kuna leidsime, et TLS § 57 diskrimineerib vanaduspensioniealisi töötavaid puudega inimesi, kuna ei näe ette neile pikendatud põhipuhkust, kui samal ajal tööealistele töötavatele osalise või puuduva töövõimega isikutele on niisugune pikendatud põhipuhkus ette nähtud.

Pärast asjaoludega tutvumist ja analüüsimist saatis volinik Sotsiaalministeeriumile ettepaneku:

Palume sotsiaalministeeriumil täiendavalt analüüsida TLS §-s 57 sätestatud pikendatud põhipuhkuse andmise eesmärki ning muuta regulatsiooni selliselt, et see oleks kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Põhiseaduse §-st 12 tulenevalt peab seadus kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. VõrdKS § 2 lg 2 p 2 alusel on töötingimuste kehtestamisel keelatud isikute diskrimineerimine nende vanuse tõttu. Sellest tuleneb, et kui enne vanaduspensioniiga antakse töötajale seadusega sätestatud terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkus, siis tuleb samade terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkust anda ka vanaduspensioniealistele töötajatele.

Toome siinkohal välja ka voliniku täispikkuses vastuse:

Vanaduspensioniealiste puudega töötajate diskrimineerimine TLS § 57 alusel

Austatud Eesti Puuetega Inimeste Koda,

Pöördusite soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku poole küsimusega, kas TLS § 57 diskrimineerib vanaduspensioniealisi töötavaid puudega inimesi, kuna ei näe ette neile pikendatud põhipuhkust, kui samal ajal tööealistele töötavatele osalise või puuduva töövõimega isikutele on niisugune pikendatud põhipuhkus ette nähtud.

Asjaolud

Töölepingu seaduse (TLS) § 57 sätestab, et töövõimetoetuse seaduse (TVTS) alusel tuvastatud osalise või puuduva töövõimega töötaja iga-aastane puhkus on 35 kalendripäeva, kui töötaja ja tööandja ei ole leppinud kokku pikemas põhipuhkuses või kui seadus ei sätesta teisiti. TLS § 139¹ (Põhipuhkuse andmise erisus) sätestab, et TLS §-s 57 sätestatud osalise või puuduva töövõimega töötaja põhipuhkusele on õigus ka isikul, kes saab töövõimetuspensioni või rahvapensioni töövõimetuse alusel.

TVTS näeb ette, et töövõimet hinnatakse isikul ainult kuni tema vanaduspensionieani. Erandina s.t kui mõnes teises seaduses on see ette nähtud, võib töövõimet hinnata ka vanaduspensioniealisel isikul. TLS ei näe ette, et töötajal, kes on vanaduspensioniealine, oleks õigus taotleda töövõime hindamist.

TLS § 57 näeb ette võimaluse, et seadusega võidakse sätestada pikem põhipuhkus osalise või puuduva töövõimega tööealisele töötajale. TLS § 57 koostoimes TVTS-iga ei näe ette võimalust, et pikendatud põhipuhkust võiks ette näha vanaduspensioniealisele töötavale isikule, kellel on samad terviseseisundi näitajad ja töötakistused, mille korral määratakse osaline või puuduv töövõime töötajale enne vanaduspensioni saamise vanust.

Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadus (PISTS), mille alusel määratakse puue, ei reguleeri töösuhteid. TVTSis ja PISTSis on mõiste „puue“ kasutusel puude meditsiinilises tähenduses.

Volinik saab diskrimineerimise välja selgitamist menetleda võrdse kohtlemise seaduse (VõrdKS) alusel, kus puuet käsitletakse sotsiaalses tähenduses. VõrdKS § 5 mõttes on puue inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, millel on oluline ja pikaajaline ebasoodus mõju igapäevatoimingutele. VõrdKS § 5 tähenduses võib muuhulgas olla tegemist terviseseisundiga ja sellest tulenevate tegutsemise ja osalemise piirangutega, nende prognoosi ja eeldatava kestusega, mille tõttu inimese töötamine on takistatud või ta ei ole üldse võimeline töötama ja mille puhul TVTSi alusel määratakse tööealisele töötajale osaline või puuduv töövõime.

Töösuhtes võivad töötada vanaduspensioniealised isikud, kellel on töötamine takistatud ja kellel on samasugused terviseseisundi näitajad, nagu on inimestel, kellele enne vanaduspensioniiga määratakse/on määratud TVTS alusel osaline või puuduv töövõime. Kuid vanaduspensioniealise töötaja terviseseisundi samade näitajate korral ei saa talle määrata osalist ega puuduvat töövõimet, sest selleks puudub õiguslik alus.

TLS-i § 57 regulatsioon kohtleb töösuhtes vanuse tõttu erinevalt sarnases olukorras olevaid inimesi, kellel on samad terviseseisundi näitajad ning sellest tulenevad tegutsemise ja osalemise piirangud, nende prognoos ja eeldatav kestus, mille tõttu inimese töötamine on takistatud või ta ei ole üldse võimeline töötama. Enne vanaduspensioniiga antakse töötajale TVTS-s sätestatud terviseseisundi ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkus. Vanaduspensioniealisele töötajale samade terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkust ei anta.

Voliniku ülesandeks on muu hulgas analüüsida seaduse mõju isikute seisundile ühiskonnas voliniku pädevuses olevate tunnuste alusel ning nõustada ja teavitada Vabariigi Valitsust ja valitsusasutusi ning kohaliku omavalitsuse üksuste asutusi võrdse kohtlemise seaduse ja soolise võrdõiguslikkuse seaduse rakendamist käsitletavates küsimustes (VõrdKS § 16 lg 4 ja 6).

Õiguslik hinnang

Põhiseaduse (PS) § 12 lg 1 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Seadus peab kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. PS § 28 kohaselt on igaühel õigus tervise kaitsele, PS § 28 lg 4 kohaselt on puuetega inimesed riigi erilise kaitse all, tähendades muu hulgas ka seda, et riik peab tegutsema aktiivselt, võimaldamaks puuetega inimestel elada iseseisvalt ilma ülemäärase abita. Puudega inimese, sealhulgas ka vanaduspensioniealise puudega isiku töötamise toetamine on vahend sellist iseseisvust tagada.

EL direktiiv 2000/78/EÜ lubab vanuse tõttu võrreldavas olukorras olevaid töötajaid erinevalt kohelda ainult juhul, kui sellel on siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud eesmärk ning sellise eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud.

Võrdse kohtlemise seaduse (VõrdKS) § 2 lg 2 p 2 sätestab, et isikute diskrimineerimine muu hulgas nende vanuse tõttu töötingimuste kehtestamisel on keelatud. Seaduse § 9 lg 2 järgi ei peeta vanuseliseks diskrimineerimiseks seadusega sätestatud erinevat kohtlemist, kui sellel on objektiivne ja mõistlik eesmärk ning selle saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud.

TLS §-ga 57 sätestatud pikendatud põhipuhkuse eesmärk on arvestada terviseseisundist tulenevate töötaja võimalike erivajadustega ning tagada, et selline töötaja saaks piisavalt puhata, sest võrreldes tervete töötajatega võib ta vajada rohkem aega töövõime taastamiseks.

Menetluse käigus küsisime Sotsiaalministeeriumilt selgitusi pikendatud põhipuhkuse regulatsioonis vanaduspensioniealiste töötajate vanuse tõttu halvema kohtlemise kohta, miks enne vanaduspensioniiga antakse töötajale TVTS-s sätestatud terviseseisundi ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkus, aga vanaduspensioniealisele töötajale samade terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkust ei anta, kusjuures halvema kohtlemise põhjuseks on just vanus.

Sotsiaalministeeriumi põhjendus, miks vähenenud töövõimega vanaduspensioniealistele ei saa TLS §-s 57 sätestatud pikendatud põhipuhkus kohalduda, on kokkuvõtlikult järgmine: „Tööhõivepoliitika eesmärkidest lähtuvalt on pikendatud puhkus ette nähtud just osalise ja puuduva töövõimega isikutele, kelleks ei ole vanaduspensioni saavad töötajad. Pikem puhkus annab osalise ja puuduva töövõimega isikutele ennekõike võimaluse osaleda Töötukassa pakutavatel teenustel ning täita tööturuseadusest tulenevaid kohustusi. Vanaduspensioniealistel isikutel töövõime hindamine pikema puhkuse saamiseks tooks riigile kaasa ülemäärased kulud ning tekitaks olukorra, kus kõigil töötavatel pensioniealistel isikutel oleks sisuliselt õigus pikemale puhkusele (töövõime hindamine viiks eelduslikult vähenenud töövõime tuvastamiseni) ja seda olukorras, kus puudub vajadus pensioniealisele isikule pikema puhkuse andmiseks (ei ole vajadust osaleda tööturuteenustel, täita töövõimetoetuse saamiseks aktiivsusnõudeid)“.

Oleme seisukohal, et nimetatud selgitused ei ole niisuguseks objektiivseks ega mõistlikuks põhjenduseks, mis lubaks vanuse tõttu ebavõrdset kohtlemist põhipuhkuse andmisel.

TLS § 57 pikendatud põhipuhkuse eesmärk ei ole ainult tööturuteenustel osalemine, vaid on eelkõige tagada töösuhte tingimus, et terviseseisundist tulenevate töötakistustega töötaja saaks piisavalt puhata, oma töövõime taastada ning ennast järgmiseks tööperioodiks ette valmistada. TLS § 57 sõnastusest ei tulene, et see puhkus on mõeldud ainult või eelkõige tööturuteenustel osalemiseks. TLS eelnõu 299SE (2008) TLS § 57 muutmise selgitustest võib lugeda muu hulgas „Töö- ja sotsiaalpoliitikas on seatud eesmärgiks võimalikult suure hulga inimeste, sh inimeste, kes on saanud töövigastuse või kutsehaiguse või kelle töövõime on muul põhjusel vähenenud, tööturule (taas)toomine.“ TLS Käsiraamatus (TLS. Selgitused töölepingu seaduse juurde), sealhulgas ka 2021 uuendatud versioonis, ei ole märgitud, et § 57 eesmärk on tööturuteenustel osalemine. Seega saab pikendatud põhipuhkuse eesmärgiks lugeda eelkõige töövõime taastamist läbi puhkuse.

Vanaduspensioniiga ei saa automaatselt tähendada vähenenud töövõimet. Vanaduspensioniiga ei ole selline vanusepiir, millest alates isiku tervislik seisund automaatselt halveneb nii, et tal tekib vähenenud töövõime. Vanuse tunnus on suhteline ja ajas muutuv tegur, seega tuleb vanemaealiste õiguste kaitsel lähtuda indiviidi- ja vajaduspõhiselt. Ei saa teha üldistusi kõikide teatud vanusesse jõudnud inimeste kohta, et nende töövõime on kindlasti vähenenud. Mitmed teised poliitikad, nt maksupoliitika, toetab pensioniealiste töötamist, samuti ei ole üldreeglina vanusepiiri õppimiseks. Riigikohus on vanaduspensioni saamist pidanud mittepiisavaks põhjenduseks väiksema haigushüvitise maksmisel (vt RK 3-4-1-12-10, p. 58), seega ei saa ka asjaolu, et töötaja on vanaduspensioniealine ja saab vanaduspensioni, lugeda töösuhtes teistest töötajatest halvema kohtlemise õigustuseks.

Ei saa nõustuda põhjendusega, et kuna vanaduspensioniealine saab pensioni, ei ole tal vajadust osaleda tööturuteenustel ning seetõttu ei ole tal ka õigust pikendatud põhipuhkusele. Nagu eelpool märgitud, ei saa TLS § 57 eesmärk olla vaid tööturuteenustel osalemine. Kui vanaduspensioniealine isik töötab, siis peavad tal töötingimustes olema võrdsed õigused teiste töötajatega. Kuna enne vanaduspensioniiga antakse töötajale TVTS-s sätestatud terviseseisundi ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkus, siis tuleb samade terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkust anda ka vanaduspensioniealistele töötajatele.

TLS §-s 57 sätestatud pikendatud põhipuhkuse andmine vanusest sõltumatult töötakistustega töötajatele terviseseisundi näitajate tõttu võrdsetel alustel tooks kindlasti riigile täiendavad rahalised ja halduskulud, kuid arvestades sotsiaalministeeriumi esitatud andmeid osalise ja puuduva töövõime hindamise hulga ja kulude kohta aastas ning arvestades asjaoluga, et puudega vanaduspensioniealiste töötajate arv ei ole väga suur, ei kaasneks lisapuhkuse andmise laiendamisega olulisi finants- ega halduskulusid. Seega oleks meede meie hinnangul proportsionaalne.

Ettepanek

Palume sotsiaalministeeriumil täiendavalt analüüsida TLS §-s 57 sätestatud pikendatud põhipuhkuse andmise eesmärki ning muuta regulatsiooni selliselt, et see oleks kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Põhiseaduse §-st 12 tulenevalt peab seadus kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. VõrdKS § 2 lg 2 p 2 alusel on töötingimuste kehtestamisel keelatud isikute diskrimineerimine nende vanuse tõttu. Sellest tuleneb, et kui enne vanaduspensioniiga antakse töötajale seadusega sätestatud terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkus, siis tuleb samade terviseseisundi näitajate ja töötamise takistuste korral pikendatud põhipuhkust anda ka vanaduspensioniealistele töötajatele.

Lugupidamisega

Christian Veske
Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik